Esta es la propuesta de Paquete Económico 2017

El día de hoy, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público entregó al H. Congreso de la Unión la Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación (LIF), el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) y los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) para el ejercicio fiscal 2017.

Asimismo, se incluyó una iniciativa de decreto que reforma la Ley del Impuesto sobre la Renta, la Ley del Impuesto al Valor Agregado y el Código Fiscal de la Federación, además de adecuaciones a la Ley Federal de Derechos, la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y las Leyes de Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de Electricidad. Estos documentos integran el Paquete Económico 2017, en el que destacan los siguientes aspectos:

I.Evolución de la economía y las finanzas públicas durante 2016

El Paquete Económico 2017 se presenta en un entorno externo adverso, caracterizado por una alta volatilidad en los mercados financieros internacionales, un crecimiento negativo de la producción industrial de Estados Unidos, bajos precios del petróleo y la mayor probabilidad de políticas proteccionistas en el mundo.

En este contexto, destaca el desempeño económico de México frente a otras economías emergentes. Las fortalezas y factores de diferenciación, entre los que destacan un largo historial de políticas macroeconómicas responsables así como una amplia agenda de Reformas Estructurales, han permitido que el país continúe con una trayectoria de crecimiento positivo. Destaca el crecimiento promedio de 2.5 por ciento anual registrado desde el tercer trimestre de 2014. Este dinamismo contrasta con el promedio de -0.9 por ciento observado en América Latina excluyendo México, y de -3.3, -1.9 y 1.1 por ciento en Brasil, Rusia y Sudáfrica, respectivamente.

De esta forma, México mantiene su ritmo de crecimiento a pesar del deterioro de las condiciones económicas internacionales y preserva sus expectativas de una aceleración en los próximos años. Los datos recientes muestran que el desempeño económico de México ha sido sólido y su principal fuente de crecimiento continúa siendo el mercado interno. Al primer semestre de 2016, el PIB creció a una tasa de 2.5 por ciento anual.

Asimismo, la parte de la economía mexicana que no está relacionada con el petróleo ha mostrado un desempeño más favorable. El crecimiento anual del PIB, excluyendo las actividades relacionadas con el petróleo fue de 3.0 por ciento durante el segundo trimestre. Con este dato, el crecimiento anual promedio del PIB no petrolero durante los últimos ocho trimestres es de 3.1 por ciento.

Las perspectivas de un mayor dinamismo en los próximos años se asocian, además de a un mejor desempeño en la economía mundial, en particular en la producción industrial de los Estados Unidos, a los beneficios permanentes de las Reformas Estructurales, incluyendo la estabilización y un eventual incremento en la producción de petróleo, las cuales permitirán incrementar la productividad de forma sustancial. Las Reformas Estructurales también han permitido que México continúe atrayendo mayor inversión del exterior, al tiempo en que se fortalece la competencia económica y se eliminan barreras legales, con lo que se ha logrado abrir sectores estratégicos a la inversión privada. En conjunto, estas acciones han permitido que en lo que va de la presente Administración se cuente con 120.3 mil millones de dólares (mmd) de inversión extranjera directa en el sector energético, telecomunicaciones, alimentos y bebidas, entre otros. Con cifras preliminares, este dato resulta 51.8 por ciento superior al observado en el mismo periodo del sexenio anterior.

A pesar de los sólidos fundamentos económicos, los mercados financieros en México no han sido inmunes a los episodios de volatilidad que se han observado a escala global en 2016. El régimen de libre flotación del peso ha funcionado como un mecanismo amortiguador de la volatilidad externa, mitigando su efecto sobre las variables financieras internas, manteniendo la competitividad del comercio exterior y sin generar un impacto al nivel de precios en el país. Muestra de ello es que la inflación sigue ubicándose por debajo del objetivo de 3.0 por ciento del Banco de México, alcanzando un nivel de 2.8 por ciento en la primera quincena de agosto. En cuanto a las tasas de interés, éstas han reaccionado en línea con las medidas implementadas por el Banco de México en 2016 y siguen ubicándose en niveles históricamente bajos.

Al considerar el entorno económico internacional y la evolución reciente de la actividad económica en México, se estima que durante 2016 el crecimiento del PIB se ubique entre 2.0 y 2.6 por ciento. Este crecimiento estará sustentado en un mercado interno dinámico.

En materia de finanzas públicas para 2016, el Gobierno Federal ha emprendido las acciones necesarias para preservar la estabilidad macroeconómica, la solidez de las finanzas públicas, y el compromiso con la trayectoria de consolidación fiscal. Destacan la implementación de dos ajustes al gasto del Sector Público por un monto de 164 mil millones de pesos (mmp), el uso responsable, conforme al mandato establecido el año pasado en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), del Remanente de Operación del Banco de México (ROBM) por un monto de 239.1 mmp para disminuir la deuda contratada en ejercicios fiscales anteriores y emitir menos deuda este año, así como el apoyo otorgado a Pemex para fortalecer su posición financiera.

Asimismo, es importante recordar que la implementación de la Reforma Hacendaria ha permitido cambiar la estructura de los ingresos del Sector Público para darles mayor fortaleza y estabilidad. La Reforma, junto con las mejoras en eficiencia recaudatoria, ha causado que los ingresos tributarios se ubiquen en máximos históricos. Muestra de ello es que entre 2012 y 2015 la recaudación creció 62.0 por ciento en términos reales, lo que generó que los ingresos tributarios representaran el 13.0 por ciento del PIB en 2015, es decir, 4.6 puntos porcentuales del PIB por encima de lo observado en 2012. Esta evolución también ha permitido compensar la caída observada en los ingresos petroleros, lo que ha generado una recomposición de los ingresos presupuestarios hacia una participación más baja de los ingresos petroleros. En 2012, los ingresos petroleros representaron el 39.5 por ciento del total de los ingresos presupuestarios, mientras que en 2015 únicamente representaban el 19.8 por ciento del total. Esta recomposición permite reducir la variabilidad y el riesgo en los ingresos públicos.

Considerando el entero del ROBM, el apoyo otorgado a Pemex y la evolución reciente de las finanzas públicas, se estima que las metas de balance al cierre de 2016 mejoren con relación a las metas presentadas en el Paquete Económico 2016. En particular, como se ha dado a conocer durante el mes de agosto, se espera que los RFSP se ubiquen en 3.0 por ciento del PIB, 1.1 por ciento del PIB por debajo del nivel registrado en 2015.

Destaca también que, como parte de un proceso de mejora continua en materia de transparencia en las finanzas públicas, la SHCP compilará mensualmente doce indicadores de ingreso, gasto y financiamiento público que permitirán dar un seguimiento más puntual de la trayectoria observada y esperada de las finanzas públicas en los siguientes meses de 2016 y en los años subsecuentes. Estos indicadores incluirán estimaciones de cierre que serán actualizadas trimestralmente. Con ello, se facilita el seguimiento de las finanzas públicas, tanto de analistas como del público en general.

II.Perspectivas económicas y de finanzas públicas para 2017

Para 2017, los principales analistas y organismos internacionales esperan una aceleración moderada de la economía mundial respecto a 2016, impulsada, principalmente, por las economías emergentes, que se espera crezcan a un ritmo de 4.6 por ciento en 2017. En cuanto a Estados Unidos, se proyecta que el crecimiento pase de 1.5 a 2.2 por ciento y para la producción industrial se pronostica un crecimiento de 2.0 por ciento que contrasta con una contracción de -0.9 por ciento esperada para 2016. No obstante, el balance de riesgos para el crecimiento global es negativo debido a las condiciones financieras, el entorno geopolítico y la posible implementación de medidas proteccionistas. Asimismo, se estima que persistirá la incertidumbre sobre el ritmo de normalización de la política monetaria de Estados Unidos, así como sobre la recuperación de la producción industrial en Estados Unidos y sus efectos en el ritmo de crecimiento de la economía de ese país.

En este contexto, se prevé que en México continúe la buena dinámica del mercado interno, impulsada por el crecimiento del empleo formal, la expansión del crédito, el aumento del salario real, una mejora de la confianza de los consumidores y una mayor inversión. Se espera que se registre un mayor dinamismo en las exportaciones no petroleras y en los servicios relacionados con el comercio exterior. Las estimaciones de finanzas públicas presentan un escenario donde la producción de petróleo continúa su trayectoria decreciente que inició en 2004. Los escenarios fueron presentados por la Secretaría de Energía (SENER), con base en información proporcionada por Pemex y la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH), y aún no consideran el impacto positivo que pudiera tener el Plan de Negocios que Pemex presentará próximamente. Por tanto, se estima que durante 2017 el PIB registre un crecimiento anual de entre 2.0 y 3.0 por ciento, ligeramente superior a lo esperado para 2016.

Considerando el panorama económico existente, el Paquete Económico 2017 preserva la estabilidad macroeconómica y está diseñado para hacer frente a los retos en las finanzas públicas. En primer lugar, se proponen supuestos prudentes y realistas para las estimaciones de ingresos. En segundo lugar, se plantea que las acciones necesarias para cumplir con el proceso de consolidación fiscal tendrán que descansar en reducciones del gasto programable, ya que no se recurrirá a un mayor endeudamiento y no se contemplan modificaciones al marco fiscal con fines recaudatorios.

En este sentido, dada la volatilidad observada recientemente, la incertidumbre y los riesgos que presenta el mercado de crudo en el mediano plazo, se plantea utilizar un precio de 42 dpb para las estimaciones de finanzas públicas, valor consistente con la estrategia de coberturas petroleras del Gobierno Federal para 2017. Al igual que en 2016, la estrategia de coberturas contempló dos acciones complementarias. Por un lado, la adquisición de opciones de venta tipo put a un precio de ejercicio promedio de la mezcla mexicana de exportación de 38 dpb. Por otro lado, para asegurar un precio promedio de 42 dpb en 2017, cubriendo la diferencia de 4 dpb, se creó una subcuenta en el Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP), denominada “Complemento de Cobertura 2017”, con 18.2 mmp. Se estima que el FEIP contará con alrededor de 109 mmp al cierre de 2016, que representa un incremento real de 135 por ciento con respecto al saldo observado al cierre de 2015.

En cuanto a la producción de petróleo, se incorpora un nivel de 1,928 miles de barriles diarios (mbd), lo que representa un nivel de producción menor en 202 mbd respecto a 2016. Este nivel de plataforma de producción de petróleo no considera los posibles beneficios que pudiera tener el nuevo Plan de Negocios de Pemex, que se presentará con posterioridad al Paquete Económico 2017.

Considerando estas premisas en el marco macroeconómico, se estima que los ingresos presupuestarios asciendan a 4,309.5 mmp, monto superior en 17.2 mmp al aprobado en la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) 2016, lo que implica un crecimiento de 0.4 por ciento en términos reales respecto a la LIF 2016. En cuanto a los ingresos petroleros, se estima una reducción de 15.7 por ciento en términos reales con respecto al monto aprobado en la LIF 2016, derivado de los menores precios y niveles de producción previstos. Por su parte, se espera un incremento de 9.7 por ciento real en los ingresos tributarios con respecto a lo aprobado para 2016 debido, fundamentalmente, a la mayor recaudación observada durante 2016 por los efectos de la Reforma Hacendaria. Por tanto, la fortaleza de los ingresos tributarios permitirá compensar totalmente la caída en los ingresos petroleros.

En cuanto a la política de ingresos para 2017, se mantiene el compromiso establecido en el Acuerdo de Certidumbre Tributaria, de forma que la Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación (ILIF) para 2017 no propone la creación de nuevos impuestos, ni incrementar las tasas de los ya existentes. En consecuencia, por tercer año consecutivo se plantea preservar la estructura tributaria, proponiendo únicamente medidas específicas orientadas a consolidar los esfuerzos en materia de simplificación, promoción de la inversión y el ahorro, y certeza jurídica e impulso a sectores estratégicos. El conjunto de medidas tienen como objetivo atender aspectos específicos del marco tributario que detonen mayor inversión y crecimiento de la economía, sin debilitar los ingresos públicos.

Considerando el potencial del sector filantrópico para mejorar el bienestar de los sectores más vulnerables de la población, se crea un nuevo esquema tributario para las organizaciones donatarias. Este esquema incluirá un proceso de certificación, en el que organizaciones evaluadas favorablemente recibirán beneficios fiscales. Con el fin de impulsar la salud de la población y la protección del medio ambiente, se introduce un crédito fiscal por las aportaciones que los contribuyentes realicen para proyectos de formación de atletas de alto rendimiento y otro crédito fiscal por las inversiones que se realicen en estaciones de recarga para vehículos eléctricos. Para fomentar el ahorro para el retiro, se permitirá la deducción de las aportaciones que las personas realicen a planes personales de retiro contratados de forma colectiva.

Para facilitar el cumplimiento con el pago de impuestos por parte de las empresas de menor tamaño, se propone introducir un esquema de tributación simplificado. En dicho esquema se utilizará una base de efectivo, y el cálculo y pago de impuestos se realizará a través de una aplicación desarrollada por el SAT, que auxiliará a los contribuyentes en su contabilidad. Podrán participar en este esquema las personas morales con ingresos anuales de hasta 5 millones de pesos y que estén constituidas únicamente por personas físicas.

Con el objeto de impulsar al sector exportador del país, se proponer realizar adecuaciones a la Ley del IVA, de forma que los servicios asociados a la tecnología de la información formen parte del listado de servicios susceptibles de exportarse a tasa cero del IVA. Con ello se adecúa el marco jurídico al avance tecnológico, en línea con las mejores prácticas internacionales, y se impulsa la competitividad de nuestra economía.

Adicionalmente, se propone establecer un estímulo para impulsar el gasto de las empresas en Investigación y Desarrollo de Tecnología. El estímulo consistirá en un crédito fiscal por los gastos que los contribuyentes realicen en proyectos ligados al desarrollo de tecnología.

Para continuar con la implementación de la Reforma Energética, el Paquete Económico 2017 propone adelantar a partir de enero de 2017 la liberalización del precio de las gasolinas y diésel, de manera gradual y ordenada. Para ello, se propone que la Comisión Reguladora de Energía (CRE) y la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) determinen el ritmo de la liberalización de los precios para las distintas regiones del país. Con ello, la propuesta busca garantizar una apertura ordenada, dando un impulso definitivo a la apertura del mercado de suministro de combustibles y llevando a que se detone mayor inversión en el sector.

Como se mencionó en el Documento relativo al cumplimiento de las disposiciones contenidas en el Artículo 42, Fracción I de la LFPRH presentado en abril de 2016 (Pre-Criterios), el nivel de ingresos petroleros, junto a un incremento en el gasto no programable, debido a mayores participaciones para las entidades federativas por el incremento en los ingresos tributarios, un mayor costo financiero y la reducción en el déficit presupuestario para cumplir con la trayectoria de consolidación fiscal comprometida, representan un reto para las finanzas públicas. En este sentido, los ajustes necesarios para acomodar estos mayores gastos provendrán de un menor gasto programable y no de un mayor endeudamiento o incremento en los impuestos. En Pre-Criterios se estimó que el ajuste del gasto programable sin considerar la inversión de alto impacto económico y social sería de 311.8 mmp respecto al PEF 2016.

Sin embargo, considerando una evolución más favorable a la prevista de los ingresos tributarios y un precio del petróleo que disminuye menos de lo esperado, en el Paquete Económico de 2017 se propone una reducción en el gasto programable menor a la prevista en Pre-Criterios. En consecuencia, el ajuste propuesto asciende a un monto de 239.7 mmp respecto al PEF 2016, 1.2 por ciento del PIB. Considerando que durante 2016 se implementa un ajuste por 169.4 mmp, que deberá hacerse permanente, el ajuste en el gasto adicional en 2017 representará 70.3 mmp, equivalentes al 0.3 por ciento del PIB.

En particular, se estima que el gasto neto pagado en 2017 se ubique en 4,804.4 mmp, monto inferior en 1.7 por ciento en términos reales con relación a lo aprobado en el presupuesto para el ejercicio fiscal 2016. A su interior, el gasto programable devengado, que considera la estimación correspondiente al diferimiento de pagos, se ubica en 3,497.7 mmp, lo que implica una disminución de 6.1 por ciento real en comparación con el aprobado en 2016.

En cuanto al gasto no programable, se estima un incremento de 12.1 por ciento en términos reales con respecto al PEF 2016. Esto se debe, entre otros factores, al incremento de las participaciones a entidades federativas que se estima crezcan en 5.3 por ciento en términos reales respecto al PEF 2016, derivado del desempeño favorable de los ingresos tributarios. Por su parte, se espera un aumento real de 18.9 por ciento en el costo financiero, debido al deterioro de las condiciones externas y a un mayor nivel de endeudamiento.

Considerando el diagnóstico de la evolución de las finanzas públicas se observa la existencia de retos que deben atenderse desde la perspectiva del gasto. Así, el PPEF para 2017 representa no sólo la consolidación del esfuerzo de reingeniería del gasto público emprendido durante la conformación del PPEF 2016, sino también la contención del gasto en servicios personales y la disminución de los gastos de operación, así como la adopción de alternativas de financiamiento, en especial en materia de inversión pública, como las Asociaciones Público Privadas (APP), además de asignar recursos para los primeros proyectos para el desarrollo de las Zonas Económicas Especiales (ZEE).

De esta forma, el escenario planteado en el PPEF 2017 se basa principalmente en cuatro elementos. El primero de ellos consiste en la contención de los recursos destinados a servicios personales. El segundo elemento contempló la reducción en los gastos de operación, continuando con el proceso de austeridad en materia de gasto de operación iniciado en 2016. El tercer criterio, es privilegiar programas que contribuyen a la reducción de la pobreza a través de la disminución de las carencias sociales, así como al incremento del acceso efectivo a los derechos sociales. Para ello, se tomó en cuenta el documento Consideraciones para el Proceso Presupuestario 2017, elaborado por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL). Como último elemento, para el PPEF 2017 se realizó una priorización de la inversión productiva sobre la administrativa. Como parte de esta estrategia, se propone facilitar la participación del sector privado en el desarrollo de infraestructura a partir de nuevos esquemas de inversión.

Asimismo, el Paquete Económico 2017 renueva y fortalece el compromiso del Gobierno de la República con la Transparencia Presupuestaria establecido desde el inicio de esta Administración. En ese sentido, México se convierte en el primer país en presentar información presupuestaria, incluyendo la relacionada con PPEF 2017, en estándar internacional de datos abiertos presupuestarios, el cual es promovido por la Iniciativa Global para la Transparencia Fiscal (GIFT, por sus siglas en inglés –Global Initiative for Fiscal Transparency), en colaboración con la organización Conocimiento Abierto Internacional (OKI, por sus siglas en inglés –Open Knowledge International) y el Banco Mundial.

Asimismo, se renuevan los contenidos del Portal de Transparencia Presupuestaria (PTP)[1], con la creación de la sección: “Programas”, misma que vincula información de cada programa con su presupuesto, desempeño y georreferenciación de programas y proyectos de inversión, incluyendo aquellos que realizan los gobiernos locales con recursos federales.

En el Proyecto de Decreto de Presupuesto 2017 se propone integrar en el PTP la información de contrataciones públicas con la información presupuestaria, así como generar un repositorio en el PTP que sistematice la información de los programas Sujetos a Reglas de Operación, de manera que se facilite la consulta sobre requisitos para acceder a los beneficios de los programas y características de los apoyos. Además, se propone que las entidades federativas proporcionen a la SHCP información de los contratos de los proyectos que se realicen con los Fondos Metropolitano y Regional, incluyendo ubicación geográfica, informes sobre sus avances, así como evidencias de su conclusión

El Paquete Económico 2017, en línea con la trayectoria de consolidación fiscal, propone un superávit de 0.1 por ciento del PIB en la medida más estrecha de balance, lo que también implica un superávit primario por primera vez desde 2008, estimado en 0.4 por ciento del PIB, 0.2 puntos porcentuales superior al estimado en Pre-Criterios. La reducción del déficit no implica reducciones en la inversión con alto impacto social y económico, que busca promover un desarrollo incluyente. Al incorporarlas, se propone un déficit de 2.4 por ciento de PIB.

Asimismo, se propone hacer un esfuerzo adicional de reducción en los RFSP para alcanzar una meta de 2.9 por ciento del PIB en 2017, mejorando respecto a la trayectoria originalmente comprometida, que requería un nivel de 3.0 por ciento del PIB.

Debe destacarse que las metas de balance público en 2017 permitirán estabilizar la razón del SHRFSP al PIB, si el crecimiento de la economía observado es similar al previsto y no se presenta volatilidad en el tipo de cambio o algún choque negativo no esperado.

El proceso de consolidación fiscal seguirá en el año 2018, donde los RFSP alcanzarán un nivel de 2.5 por ciento del PIB. Este nivel de RFSP es consistente con una trayectoria robusta de reducción en la razón del SHRFSP al PIB, es decir, se espera que dicha razón continúe decreciendo en 2018 y años posteriores, independientemente de si se observan choques moderados en el tipo de cambio, el costo financiero y el crecimiento económico, que son los factores distintos a los instrumentos de política fiscal que afectan la evolución del SHRFSP.

En línea con lo anterior, para 2017 se propone un techo de endeudamiento neto interno del Gobierno Federal de 495 mmp y un techo de endeudamiento neto externo del sector público de 5.8 mmd. El techo de endeudamiento interno neto del Gobierno Federal es menor en 40 mmp al aprobado en 2016 y el techo externo del sector público que incluye al Gobierno Federal y a la Banca de Desarrollo es inferior en 200 millones de dólares al techo de 6.0 mmd aprobado en 2016. Por su parte, Pemex y la Comisión Federal de Electricidad (CFE) plantean techos de endeudamiento aprobados por su Consejo de Administración, en línea con la autonomía que les fue otorgada a partir de la Reforma Energética. Para el ejercicio fiscal 2017, Pemex contempla un techo de endeudamiento interno neto de 28 mmp y un techo de endeudamiento externo neto por 7.1 mmd. El techo interno solicitado para 2017 es menor en 82.5 mmp al aprobado en 2016 y el techo externo es menor al aprobado para 2016 en 1.4 mmd. Por su parte, la CFE plantea disminuir su techo de endeudamiento interno neto de 12.5 a 10.0 mmp para satisfacer sus necesidades de inversión, mientras que su techo de endeudamiento externo neto permanece en cero al igual que en 2016.

El Paquete Económico 2017 refrenda el compromiso con la estabilidad macroeconómica ante un entorno internacional adverso. Las medidas presentadas permitirán continuar con el cambio estructural que se ha propuesto durante la presente Administración y contribuyen a seguir protegiendo la economía de las familias mexicanas.

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